Se considera habitualmente que el Cono Sur de América Latina está conformado por países con un alto desarrollo relativo de la producción agrícola, caracterizada por la elevada productividad de sus tierras y la interdependencia con los mercados internacionales, desarrollada por los dueños de la tierra y los medios de producción o por terceros que arriendan sus campos.

Sin embargo, esta imagen simplificada dista enormemente de la realidad que se observa en las zonas periféricas de estos países, habitadas por campesinos criollos e indígenas que han realizado por décadas tareas de agricultura y ganadería familiar sin acceder a la propiedad de la tierra de la cual obtienen su sustento.

La organización de los Estados nacionales y la finalización de la ocupación de sus territorios a finales del Siglo XIX fueron acompañadas por la implementación de la legislación liberal entonces dominante en el mundo occidental, que sólo concibe la propiedad privada (de personas físicas o jurídicas) o las tierras fiscales estatales.

So pretexto de unificar el régimen aplicable a todos los ciudadanos en una concepción idealista de la igualdad, se cristalizaron realidades diversas, según la matriz cultural dominante. En la Pampa húmeda argentina y uruguaya y los oasis de la zona central de Chile y el oeste argentino, la propiedad privada se abrió paso entre descendientes de europeos y criollos asimilados, mientras, en las áreas más alejadas de los centros políticos, caracterizadas por una menor productividad y una mayor proporción de población campesina e indígena, se utilizaba la misma legislación para, a despecho de la diversidad cultural, fomentar el latifundio y el vasallaje. Los avances constitucionales y legislativos del último siglo no han hecho mella en una realidad social que ignora los avances jurídicos y permanece atrapada en un régimen de posesión fáctica de la tierra propio de los albores de la vida independiente.

En el caso argentino, parte de esta deuda histórica comenzó a saldarse a partir de la reforma de la Constitución Nacional en 1994, que estableció y definió la "propiedad comunitaria indígena", imponiendo al Congreso la obligación de legislar al respecto, ejemplo seguido por muchos ordenamientos provinciales. Sin embargo, nada dispuso acerca de la propiedad de la tierra por los campesinos individualmente considerados, indígenas o no, asimismo condicionados por la pobreza y la discriminación cultural, económica y social.

Por la misma época en que se trataba la última reforma constitucional, la Argentina, al igual que los países vecinos, asistía al avance inesperado de la agroindustria como consecuencia del incremento súbito del precio de las commodities agrícolas, lo que implicó la expansión de la frontera agropecuaria hacia tierras hasta entonces consideradas marginales, donde campesinos e indígenas practicaban agricultura y ganadería de subsistencia con la tolerancia de sus dueños formales, estatales o privados. La novedosa rentabilidad de las tierras abocadas a la agricultura extensiva, demandante de escasa mano de obra,  coadyuvó a agravar los índices de concentración de la propiedad rural y a incrementar los desalojos de campesinos, creando un problema social que repercute, asimismo, en el sobrepoblamiento de las periferias urbanas.

En este entendimiento, varias provincias argentinas han sancionado, o al menos puesto en su agenda legislativa, iniciativas tendientes a facilitar la regularización dominial y el acceso a la propiedad rural por parte de los campesinos que habitan y utilizan la tierra para el sustento de su grupo familiar.

En 2011, la entonces senadora nacional por la provincia de Salta, Sonia Escudero, decidió presentar en el Congreso Nacional un proyecto de ley que no sólo facilitara, sino además promoviera, la adquisición de la tierra rural por sus verdaderos ocupantes. La redacción del texto del proyecto fue encargada al autor del presente informe, quien contó para ello con la inestimable colaboración de campesinos, trabajadores sociales e investigadores nucleados en el espacio Habitar Argentina, espacio extrapartidario que hace años se reúne en el ámbito del Senado nacional, reuniendo a organizaciones e individuos activos en materia de desarrollo social.

El proyecto de ley, elaborado bajo la dirección de la senadora (mandato cumplido) Sonia Escudero, contó los aportes de numerosos ciudadanos involucrados, fue ampliamente discutido con instituciones del tercer sector, y con el tiempo fue copatrocinado por senadores y ONGs de distintos orígenes políticos. Aunque no fue aprobado, preparó el camino para la presentación y sanción de otras leyes que van acercando la meta.

El presente informe procura reunir y exponer el proceso de investigación, redacción y de consultas con organizaciones representativas de campesinos e indígenas, a fin de realizar un aporte en una materia pendiente para la plenitud de los derechos humanos en pleno siglo XXI.

1.         Orígenes del problema.

Nadie ignora que la colonización europea constituyó una bisagra en la historia americana, al imponer inmensos cambios en un lapso de tiempo relativamente breve. En menos de tres siglos fue conformada una nueva sociedad, se trasplantaron idiomas y religiones y se formó el embrión de nuevas naciones. El llamado "intercambio colombino" fue la mayor redistribución de plantas y animales en la historia de la humanidad, y las ingentes riquezas minerales de América dieron forma a la Edad Moderna europea.

En el caso particular del Noroeste Argentino, como en gran parte de la América española, la colonización estuvo motivada por dos grandes fines: la explotación de lo que hoy denominamos "recursos naturales" y la conversión al cristianismo de los nativos.  

La fusión sincrética de instituciones europeas y americanas llevó a la institución de la encomienda, derecho otorgado por el Rey a favor de súbditos españoles que percibían los tributos que los indígenas debían pagar a la Corona a cambio de garantizar el mantenimiento, la protección y la evangelización de los indígenas. El pago de tributos en especie, a través del cacique, fue sustituido gradualmente por el trabajo forzado en favor del encomendero, enraizado en la sujeción medieval de los siervos a las señorías, lo que se justificó en la supuesta inferioridad de los pueblos originarios, definidos como incapaces que debían ser "encomendados" a los españoles.

La abolición de la encomienda en 1791 dejó una fuerte impronta en las áreas más atrasadas del actual Noroeste Argentino, donde dos siglos y medio de vasallaje habían establecido un orden jerárquico consuetudinario que adscribía a los trabajadores del campo a los fundos en los que transcurría toda su vida, con absoluta prescindencia de la propiedad de la tierra.[1]

El orden indiano sobre la propiedad de la tierra, sin embargo, preveía figuras distintas a las que hoy reconoce nuestra legislación. La Recopilación de las leyes de Indias documenta el propósito de la corona de proteger la propiedad indígena. Además, diversas disposiciones reconocían la propiedad comunal sobre factores de producción que, sin ser públicos en el sentido actual del término, debían ser compartidos por la comunidad, con independencia de que su composición fuera mayoritariamente criolla o indígena.[2]

Esta situación cambió radicalmente con la organización nacional y la implementación de la legislación liberal entonces dominante en el mundo occidental, materializada en nuestro país con la entrada en vigencia del Código Civil, en 1871. Este régimen sólo concibe la propiedad privada (de personas físicas o jurídicas) o las tierras fiscales del Estado nacional, las provincias o los municipios, las que a su vez pueden estar comprendidas en el dominio público o privado de dichos Estados.[3]

Aun así, han subsistido en la Argentina algunas formas arcaicas de propiedad comunal, en pequeñas poblaciones que han adoptado un sistema de usos y costumbres conformado por normas comunitarias que delinean el aprovechamiento de los recursos naturales escasos de la región, específicamente la tierra y el agua. La propiedad común no es propiedad de cualquiera; es una distribución de los derechos de propiedad sobre los recursos en la que un número de propietarios son iguales en su capacidad jurídica de usar del recurso, en un "camino paralelo y alternativo al modelo individualista que inspira nuestra legislación".[4]

Esta situación se mantendría hasta la sanción de la reforma constitucional de 1994, que incorporó a nuestra Ley Fundamental el reconocimiento de la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas y la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan[5]. También la Constitución de esta misma provincia de Salta, en la que nos hallamos, reconoce y garantiza "la posesión y propiedad comunitaria de las tierras fiscales que tradicionalmente ocupan" los pueblos indígenas que en ella residen, "y regula la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano. Ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes ni embargos" (art. 15, I).[6]

Sin embargo, las constituciones citadas no reconocen de forma explícita la existencia de otro colectivo similarmente afectado por los problemas vinculados con el acceso a la propiedad de la tierra: los campesinos "criollos", asimismo condicionados por la pobreza y la discriminación cultural, económica y social.[7]

2.         La situación en el Norte argentino.[8]

La propiedad de la tierra se caracteriza en nuestro país por su excesiva concentración en pocas manos. Esta situación se debe a causas diversas; factores tales como la extensión de nuestra geografía y la baja densidad de población, se confunden con otros que dependen de la incapacidad -o falta de voluntad- del Estado por democratizar el acceso de la población rural a la titularidad de los terrenos donde transcurre su vida.

De los más de 170 millones de hectáreas agropecuarias del país, 74,3 millones estaban en 2004 en poder de tan sólo 4.000 dueños; esto implica que sobre un total de alrededor de 300.000 productores en todo el país, aquellos 4.000 poseían casi la mitad de la tierra[9]. Se trata de un fenómeno progresivo: los tres últimos Censos Nacionales Agropecuarios de 1998, 2002 y 2008 muestran un total de 421.221, 333.532 y 276.581 explotaciones agropecuarias censadas, respectivamente.[10]

Sin embargo, ninguna política sobre la propiedad de la tierra en la Argentina puede tener éxito si no se la enmarca dentro de la realidad de cada zona. A riesgo de pecar de reduccionistas, podríamos afirmar que el acceso a la tierra en la zona central del país es un problema mayormente de índole económica. En el caso del sur, a esta realidad se agrega la existencia de pueblos indígenas con derechos ancestrales sobre el territorio que ocupan, así como diversas consideraciones vinculadas con la protección medioambiental.

Sin embargo, en el Norte grande argentino, comprensivo tanto del noroeste andino como del noreste limítrofe con Brasil y Paraguay, la realidad es, me animo a decir, mucho más compleja. A los factores ya mencionados debe sumársele la existencia de un campesinado víctima de una impronta cultural varias veces secular, índices de pobreza relativa muy superiores a los del resto del país, la presión inmigratoria de países limítrofes y, por supuesto, la incidencia de una geografía muy accidentada y las limitaciones que generan la falta o el exceso de agua.

Se trata de un fenómeno común a gran parte de América Latina, que alcanza particularmente a los países con los cuales limita nuestra región, en los cuales distintas organizaciones no gubernamentales han pasado a implementar mecanismos de acción directa[11]. Y una segunda distinción, muchas veces negada, debe reconocerse dentro del interior de cada una de estas provincias, en las cuales sus principales centros urbanos enfrentan desafíos habitacionales similares a los de cualquier otra región del país, radicalmente distintos a los que sucede en el interior rural.

Es aquí donde la Argentina liberal de fines del siglo XIX, la argentina social de mediados del siglo XX y los derechos de tercera generación reconocidos por nuestra Constitución desde hace ya más de tres lustros no han hecho mella en una realidad social que ignora los avances jurídicos y permanece atrapada en un régimen de posesión fáctica de la tierra propio de los albores de nuestra vida independiente.

En forma paralela, el avance de la agroindustria debido, principalmente, al crecimiento exponencial en el precio de las commodities agrícolas ha generado un nuevo interés en la compra y venta de tierras donde campesinos e indígenas practicaban agricultura y ganadería de subsistencia. Repentinamente, en los primeros años de la década pasada grandes y medianas parcelas de escaso valor económico relativo, donde sus dueños formales (fueran éstos particulares o el propio Estado) toleraban la práctica de la agricultura, la ganadería, e incluso la caza y la pesca por parte de sus habitantes históricos, fueron afectadas a la producción de cultivos a gran escala, con escasa mano de obra. Las grandes inversiones necesarias para tornar rentable estas explotaciones extensivas, caracterizadas además por su lejanía con los puertos exportadores de la región pampeana, han llevado a agravar los índices de concentración de la tierra.[12]

Esta situación puede aún convertirse, además, en una catástrofe ecológica, lo que se procuró conjurar mediante la sanción en 2007 de la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos (Ley 26.331), de escasa implementación práctica.

3.         La legislación nacional sobre regularización dominial urbana.

Un doloroso ejemplo de la discriminación que afecta a quienes habitan las zonas rurales lo constituye el hecho de que este derecho haya sido reconocido y ejercido por dos décadas en el caso de la regularización dominial urbana, mientras que sólo fue extendido a la regularización rural, en forma ambigua, en diciembre de 2014.

En efecto, la ley 24.374 estableció, en 1994, un régimen de regularización dominial en favor de ocupantes "que acrediten la posesión pública, pacífica y continua, durante tres años con anterioridad al 1° de enero de 1992, y su causa lícita, de inmuebles urbanos que tengan como destino principal el de casa habitación única y permanente, y reúnan las características previstas en la reglamentación". La ley 26.493 actualizó la fecha, ampliando el alcance de la norma a quienes acreditaren tal posesión "durante tres años con anterioridad al 1º de enero de 2009".[13]

Se otorgó a los beneficiarios del régimen el beneficio de gratuidad en todos los actos y procedimientos contemplados en la ley y los que fijare la reglamentación o la autoridad de aplicación en sus respectivas jurisdicciones.

Además, el impulso del procedimiento quedó a cargo, en cada jurisdicción[14], de la Escribanía General de Gobierno, que tiene a su cargo requerir los antecedentes dominiales y catastrales del inmueble y, en su caso, disponer la confección de los planos pertinentes y su inscripción, así como citar y emplazar al titular registral del dominio. No existiendo oposición, la escribanía debe labrar una escritura  y proceder a su inscripción ante el registro respectivo. La inscripción registral se convertirá de pleno derecho en dominio perfecto transcurrido el plazo de diez años contados a partir de su registración.

Se dejan a salvo los derechos de los propietarios legítimos, en tanto el trámite se interrumpe en caso de oposición por parte del titular de dominio o de terceros, salvo en los casos en que se fundare en el reclamo por saldo de precio, o en impugnaciones a los procedimientos, autoridades o intervenciones dispuestas por esta ley. En tal caso, la situación pasará a regirse por la legislación común, y serán de aplicaciones las disposiciones acerca de la prescripción adquisitiva.

Se trata sin dudas de una ley justa, que ha permitido acceder a la propiedad de sus inmuebles a muchos ciudadanos y resguarda los derechos de sus propietarios registrales. Sin embargo, la ley aprobada por el Congreso Nacional incluía también la posibilidad de adquirir la propiedad de inmuebles pertenecientes al dominio privado del Estado, en cuyo caso se procedería a la inmediata escrituración por intermedio de las escribanías habilitadas. Esta disposición, incluida en el art. 7° de la Ley, fue observada por el entonces presidente Menem y nunca entró en vigencia.

Esta ley mantuvo su vigencia desde su sanción hasta el presente mediante sucesivas prórrogas. En la última de ellas, dispuesta por medio de la ley 27.118, de diciembre de 2014, se mantuvo el plazo establecido por la ley 26.493 (posesión pública, pacífica y continua durante tres años con anterioridad al 1º de enero de 2009", pero se añadió un nuevo párrafo de enorme trascendencia: "En las mismas condiciones podrán acceder a estos beneficios los agricultores familiares respecto del inmueble rural donde residan y produzcan". Se trata del primer avance legislativo concreto, a nivel nacional, en pos de la regularización dominial rural, que desarrollaremos más adelante.

4.         La emergencia en materia de posesión y propiedad de tierras de las comunidades indígenas.

El 1º de noviembre de 2006 la Cámara de Diputados sancionó la Ley 26.160, que declaró la emergencia en materia de posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas originarias del país por el término de cuatro años.

La ley suspendió, por el plazo de la emergencia declarada, la ejecución de sentencias, actos procesales o administrativos, cuyo objeto sea el desalojo o desocupación de dichas tierras cuando la posesión sea actual, tradicional, pública y se encuentre fehacientemente acreditada.

A tales fines, la Ley encomendó al Instituto Nacional de Asuntos Indígenas el relevamiento técnico-jurídico-catastral de la situación dominial de las tierras ocupadas por las comunidades indígenas durante los tres primeros años de vigencia de la Ley. Sin embargo, la demora en su aplicación llevó al Congreso Nacional a prorrogar la ley sucesivamente, en las dos últimas oportunidades por medio de la ley 26.554 (hasta noviembre de 2013) y 26.894 (hasta noviembre de 2017). Nada permite avizorar que esta vez el plazo será efectivamente cumplido por las autoridades nacionales.[15]

Si bien esta materia no se identifica con la cuestión de la regularización dominial rural, se halla indudablemente emparentada desde una perspectiva habitacional y demográfica. Las comunidades indígenas disponen de un derecho específico consagrado por el artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional, que dispone que entre las atribuciones del Congreso se encuentra "Reconocer… la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan" (los pueblos indígenas argentinos); "y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible, ni susceptible de gravámenes o embargos..." Se trata de una atribución expresamente reconocida como concurrente con las provincias.

La regularización dominial rural responde a otra realidad: la necesidad de que el campesino que habita y trabaja la tierra, reciba la propiedad de ésta, independientemente de que sea "criollo" o forme parte de un pueblo originario. En efecto, la propiedad comunitaria indígena responde a otra realidad, cual es la vida en comunidades étnicas. De ahí que para gran parte de los indígenas argentinos que viven en medios rurales, especialmente en el Noroeste y el Noreste del país, las disposiciones sobre propiedad comunitaria indígena no sean aplicables.

5.         La ley de regularización dominial rural de la provincia de Salta.

En enero de 2011 fue promulgada en la provincia de Salta la Ley Nº 7658, por la cual se creó el "Programa de Regularización Dominial y Asistencia para Pequeños Productores Agropecuarios y Familias Rurales", y se suspendieron los desalojos de campesinos durante 18 meses, luego prorrogados, en 2012, por tres años más.

La senadora Escudero expresamente pidió que esta norma fuera tenida en cuenta para la redacción del proyecto de ley nacional, no sólo por provenir de la provincia que representaba en la Cámara Alta del Congreso Nacional, sino además por sus indudables méritos. La ley 7658 abarcó el problema desde sus múltiples aristas; desde su inicio declaró como objetivos "reconocer y proteger la identidad cultural de los pequeños productores agropecuarios y familias que habitan en zonas rurales de la provincia de Salta", "proteger y garantizar el respeto de sus derechos humanos" e "insertar mecanismos para promover una igualdad real de oportunidades" (art. 1°).

Estos principios sirvieron de fundamento a diferentes medidas expresamente enderezadas a facilitar al acceso a la propiedad de la tierra rural por parte de los campesinos. Así, el mismo artículo 1° tiene entre sus objetivos "c) Reconocer el vínculo que las personas mencionadas tienen con la tierra y regular las consecuencias jurídicas que de él derivan… e) Brindar seguridad jurídica sobre los derechos de posesión y, en su caso, propiedad que tuvieren sobre las tierras en las que habitan; y f) Evitar desalojos de pequeños productores y familias rurales de las tierras en las que habitan a base de documentos firmados con ardid o engaño".[16]

En la misma dirección, el artículo 2° de la Ley incluye, entre las funciones a cargo del Programa de Regularización Dominial, "Asistir y apoyar a las personas y familias que habiten en zonas rurales y que fueran objeto de acciones de desalojo y/o reivindicación" (inc. f), y "Asesorar y acompañar a las familias rurales sobre las alternativas jurídicas a su favor para que se declare, en su caso, la adquisición del dominio de sus tierras por el transcurso del tiempo" (inc. g).

Se puede advertir un sustancial cambio teleológico en la solución adoptada por la legislatura salteña, en comparación con la Ley nacional 24.374, de regularización dominial urbana. El Estado provincial no se limita a permitir la adquisición del dominio de las tierras rurales, sino que se obliga a colaborar en dicho proceso, y a fomentar un cambio cultural a través de la educación.[17]

Distintos son, en cambio, los fines de la suspensión que el art. 9° de la Ley 7658 realizó, originalmente por dieciocho meses, luego prorrogados, de la ejecución de sentencias cuyo objeto sea el desalojo o desocupación de tierras poseídas por familias rurales y pequeños productores agropecuarios que se encuentren en las situaciones previstas en los artículos 3.999 o 4.015 del Código Civil[18]. En definitiva, lo que la ley dispuso es que no se puede continuar el desalojo cuando las tierras se encuentren en situación de ser adquiridas por prescripción decenal (justo título y buena fe, art. 3.999, Cód. Civil) o veinteañal (art. 4.015). De esta forma se evitó que el desalojo hiciera caer la posibilidad de adquirir la propiedad por usucapión, al interrumpir la posesión del inmueble. Adquirió relevancia, por ende, el papel del Estado provincial en comunicar a los afectados la existencia y alcances de esta legislación, de modo que pudieran interponer la prescripción adquisitiva de los inmuebles donde habitaban antes de que se reanudasen los plazos para el desalojo.

6.         La necesidad de un régimen federal que fomente el acceso a la propiedad de la tierra rural.

Desde la promulgación de la reforma constitucional de 1994 la Argentina ha asistido a un gradual cambio de paradigmas en cuanto al acceso a la propiedad de la tierra por parte de quienes la habitan y de ella toman su sustento.

El otorgamiento del derecho a acceder a la propiedad de la tierra es, sin duda, una cuestión política, en su origen y en sus consecuencias[19]. Pero, además, es una cuestión cultural (porque son valores culturales los que determinan cómo cada sociedad resuelve sus problemas de distribución y asignación de bienes); educativa (el conocimiento por parte de los pobladores, siquiera superficial, del derecho que les asiste), jurídica (la posibilidad de acceder a la justicia para ejercer tales derechos) y económica (asunción del precio de la mensura, escrituración, instalación de cercos y alambrados etc.). Y cualquier solución que se proponga debe partir de una realidad insoslayable: en el Noroeste argentino una enorme proporción de las explotaciones agropecuarias carece de límites definidos[20]. Como es de esperar, la situación es aún más grave entre los pueblos indígenas.[21]

Cualquier política sobre la propiedad de la tierra en la Argentina debe ser enmarcada dentro de la realidad de cada zona para tener éxito. Generalizando, puede sostenerse que el acceso a la tierra en la zona central del país es un problema mayormente de índole económica. En el caso del sur, a esta realidad se agrega la existencia de pueblos indígenas con derechos ancestrales sobre el territorio que ocupan, así como diversas consideraciones vinculadas con la protección medioambiental.

Sin embargo, en el Norte grande argentino, comprensivo tanto del noroeste andino como del noreste limítrofe con Brasil y Paraguay, la realidad es mucho más compleja. A los factores ya mencionados debe sumársele la existencia de un campesinado víctima de una impronta cultural varias veces secular, índices de pobreza relativa muy superiores a los del resto del país, la presión inmigratoria de países limítrofes y, por supuesto, la incidencia de una geografía muy accidentada y las limitaciones que generan la falta o el exceso de agua. Y una segunda distinción, muchas veces negada, debe reconocerse dentro del interior de cada una de estas provincias, en las cuales sus principales centros urbanos enfrentan desafíos habitacionales similares a los de cualquier otra región del país, radicalmente distintos a los que sucede en el interior rural.

En las primeras tres décadas de democracia la voluntad política se restringió a proveer a la regulación dominial de inmuebles urbanos y de aquellas tierras rurales ocupadas por las comunidades indígenas, dejando así sin protección federal a todo un colectivo: los campesinos no indígenas, que se encuentran sometidos, en muchos casos, a similares condiciones de marginación y pobreza.

De ahí que la función del Estado debe ir mucho más allá de la sanción de legislación que reconozca derecho al acceso a la tierra y frene desalojos y desmontes. Se trata de un primer paso, necesario pero insuficiente. El Estado debe, además, proveer los medios para que el derecho pueda ejercerse activamente en su faz social, jurídica y económica, como señalamos.

Para ello consideramos conveniente la implementación de un régimen federal de regularización dominial, como sucedió con los inmuebles urbanos, que atienda a los caracteres específicos de la propiedad rural: no basta con facilitar la adquisición de la propiedad del mero inmueble-vivienda, sino que deberían incluirse las tierras, aguas y demás recursos (forestales, pasturas, etc.) necesarios para que los campesinos puedan vivir y mejorar sus condiciones a través del trabajo rural. Ello dependerá, naturalmente, del tipo de actividad a la cual se dediquen, de las necesidades que deban satisfacer y de su capacidad actual y potencial de trabajo.

También debería definirse cómo proceder en caso de que los campesinos no puedan recurrir a la usucapión, sea por razones económicas, o por ignorancia de derecho o aprovechamiento de su situación de debilidad relativa. Actualmente, por lo general los pobladores criollos recurren a la prescripción adquisitiva por la posesión veinteañal de las tierras que establece el derecho común, lo que requiere probar la ocupación ininterrumpida de la tierra por 20 años y el ánimo de dueño del inmueble, es decir, que éste no fue alquilado o tomado prestado por algún título. Esta legislación también ha sido utilizada para obtener títulos de propiedad para comunidades indígenas, aunque no es el recurso más adecuado por no basarse en el reconocimiento de la preexistencia de los pueblos indígenas.[22]

El régimen instaurado en la provincia de Salta es un buen punto de partida. Sin embargo, desde un primer momento hubo consenso entre la senadora, el autor de este informe y quienes participaron en las discusiones posteriores a su presentación, en cuanto a que es preciso establecer pautas concretas de procedimiento en caso de que exista -como suele acontecer- oposición de terceros, incluidos los propietarios registrales, a la adquisición de la propiedad de las tierras por quienes llevan viviendo pacíficamente en ellas por décadas. Se trata de una competencia del Estado nacional, en tanto está en juego la creación de un régimen de excepción al derecho común establecido en el Código Civil (hoy, Código Civil y Comercial).[23]

7.         La redacción del primer proyecto de ley de regularización dominial rural.

La situación reseñada motivó la decisión, por parte de la entonces senadora nacional Sonia Escudero, de proceder a la presentación de un proyecto de ley guiado por dos objetivos inmediatos: facilitar y fomentar el acceso a la propiedad de la tierra por parte de los habitantes de zonas rurales que extraigan su sustento de la actividad agropecuaria realizada en ellas, y eliminar la grosera discriminación entre las personas de menores recursos que habitan centros urbanos y aquellas que viven en el campo, que protege a los pobres más visibles mientras ignora a los que pueblan el agreste suelo rural.

La redacción de dicho proyecto nos fue encargada a fines de 2011 por la senadora citada. Luego de ocho meses de investigación y consultas, la senadora Escudero procedió a la presentación, el 12 de Julio de 2012, del proyecto de ley de creación del Régimen Federal de Protección y Fomento del Acceso a la Propiedad de la Tierra Rural, que recibió el número S-1766/12. Fue girado a las Comisiones de Agricultura, Ganadería y Pesca; de Población y Desarrollo Humano; de Legislación General, y de Presupuesto y Hacienda. El senador Osvaldo Ramón López añadió su firma al proyecto el 3 de septiembre de 2013.[24]

El proyecto de ley partió de una visión sistemática e integral del problema, para lo cual propuso la instauración de un Régimen que protegiese y fomentase el acceso a la propiedad de la tierra por parte de los pequeños productores agropecuarios que habitan en zonas rurales en todo el territorio nacional.

Como señalamos, no basta con que el Estado declame la existencia de un abstracto "derecho a la tierra", ni con el freno tantas veces prorrogado a los desalojos, lo que también puede generar situaciones injustas para con los titulares de las tierras. Es preciso que el Estado difunda en forma activa los conocimientos y aporte los instrumentos para que el derecho humano en juego se concretice.

El proyecto S-1766/12 partió, en su primer artículo, de una definición socioeconómica relevante: el proyecto no versó sobre la adquisición del dominio de las tierras del campo por parte de quienes simplemente se hallan yuxtapuestos a ellas, mientras laboran y generan su sustento en centros urbanos. Se buscó proteger, por el contrario, a quienes obtienen de la tierra su sustento y encuentran en la tierra su medio de vida tradicional.[25]

A efectos de evitar discusiones innecesarias, se reprodujo en el artículo 2° del proyecto, a la hora de definir qué significa "tierra rural", la definición utilizada por la Ley 26.737, de protección al dominio nacional de las tierras rurales, sancionada en diciembre de 2011: se consideró tierra rural a todo predio ubicado fuera del ejido urbano, independientemente de su localización o destino.

El proyecto incluyó entre sus objetivos reconocer y proteger la identidad cultural de los habitantes de zonas rurales, reconocer el vínculo que dichas personas tienen con la tierra, permitir y facilitar el acceso a la propiedad de la tierra rural por parte de quienes la habitan y obtienen de ella el sustento de su grupo familiar, y otorgar herramientas para facilitar el arraigo a la tierra evitar el despoblamiento de las zonas rurales, con el fin de promover una igualdad real de oportunidades entre los habitantes de zonas rurales, y entre éstos y los habitantes de zonas urbanas. Se procuró de esta forma implementar un sustancial cambio teleológico respecto de la Ley nacional 24.374, de regularización dominial urbana.

Se siguió a tal fin la solución adoptada por la legislatura salteña al sancionar la Ley 7658, por la cual se creó el "Programa de Regularización Dominial y Asistencia para Pequeños Productores Agropecuarios y Familias Rurales". En dicho Programa, el Estado provincial no se limitó a permitir la adquisición del dominio de las tierras rurales, sino que se obligó a colaborar en dicho proceso, y a fomentar un cambio cultural a través de la educación. Adquirió relevancia el papel del Estado (provincial, en este caso) en comunicar a los afectados la existencia y alcances de esta legislación.

En la redacción del proyecto se buscó generar seguridad jurídica sobre los derechos de posesión y, en su caso, propiedad, que tuvieren los habitantes de zonas rurales sobre las tierras en las que habitan y producen, y evitar que los pequeños productores rurales y sus grupos familiares sean desalojados de las tierras en las que habitan a base de documentos firmados con ardid o engaño u otros medios de defraudación, práctica muy común en las provincias más atrasadas.

El Régimen que el proyecto establecía sería responsabilidad conjunta del Estado Nacional y de las provincias. El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación fue previsto como la Autoridad responsable de su coordinación, que colaboraría con las autoridades de aplicación provinciales en el ejercicio de las facultades y el cumplimiento de las obligaciones emergentes de la misma ley.

De acuerdo con el proyecto, serían las provincias, a través de las Autoridades de Aplicación, quienes tendrían a su cargo la ejecución de los derechos y obligaciones que éste les conferiría una vez sancionado. No se trataría de un mero asistencialismo: las Provincias argentinas deberán asistir al sector campesino, ayudando, asesorando y acompañando al pequeño productor rural para que el ejercicio de sus derechos devenga una realidad.