Investigadores

Resumen

Seitz, Ana Emérica
Ferrer, Juan Leandro
Baschar, Isidro Amadeo

Informe de Avance del Proyecto "IIRSA en UNASUR: su impacto en Bolivia y el NOA"

El Proyecto tiene cuatro ejes a desarrollar: Recursos Naturales-Agua (RNA), Bolivia-Tucumán-NOA (BTNOA);MERCOSUR (M);  y UNASUR-IIRSA (UNA-IIR),

2013

La estrategia adoptada en esta investigación fue analizar la situación tanto del NOA (con eje en la Provincia de Tucumán) como de Bolivia (con eje en sus RRII, particularmente el vínculo con China). La idea era tener un panorama previo a la aparición de la UNASUR y luego del IIRSA que generan en el área oportunidades y diseños diferenciados de la etapa anterior. Así, esta síntesis tiene dos ejes: NOA-Tucumán y Bolivia y apunta a los recursos naturales, la integración, la cooperación y el conflicto desde 2004 a la fecha.

2014

Este año presentamos el Informe estructurado en dos puntos:

1)Ubicación contextual y2) Tendencias vinculadas, Micro NOA- Bolivia y Mercosur-UNASUR.

1)Ubicación contextual

A partir del análisis y balance efectuado en una primera etapa del presente Proyecto de Investigación, en el cual nos propusimos vincular la situación de los recursos naturales y los proyectos político-institucionales derivados durante el período previo a la aparición de la UNASUR y el IIRSA tanto en el NOA (con eje en la Provincia de Tucumán) como en Bolivia;  la segunda parte nos ha encontrado frente a la necesidad de avanzar sobre un seguimiento más concreto de algunos de los principales proyectos de integración regional que consideramos a partir de dos ejes puntuales:  El primero, centrado en la integración física, económica e institucional del NOA-Tucumán y Bolivia bajo una mirada geopolítica del mapa sudamericano de integración; y el segundo, centrado en los proyectos concretos y las decisiones surgidas en el seno de la UNASUR, esquema de integración promovido, planificado y efectuado desde 2008 en Sudamérica que absorbe en 2009 la iniciativa del Banco Mundial y Brasil de nombre IIRSA y la hace formar parte de uno de sus recién inaugurados 12 Consejos, el COSIPLAN.

De esta manera, retomaremos aquellos elementos clave del análisis como por ejemplo los recursos naturales, la integración, la cooperación y el conflicto, tal como lo habíamos presentado en los inicios del Proyecto, enfatizando que nos encontramos frente a un fenómeno que necesariamente amerita una mirada como proceso histórico, por el cual unidades políticas diferenciadas van organizando estructuras comunes y unificadas de decisión, estableciéndose implícitamente un camino de construcción-deconstrucción-síntesis por el cual transita la historia (macro y micro) del esfuerzo integrador.[1]

Esta conceptualización en torno al desarrollo y evolución de la propia integración, conlleva la necesidad de que presentemos dos procesos bien diferenciadosretroalimentados que permiten realizar un balance actual sobre el estado de situación que presentan las políticas conjuntas de la región en lo que hace al plano de la infraestructura, principalmente energética. Por un lado, aquel vinculado a los antecedentes remotos e inmediatos de la Iniciativa IIRSA, contemplando puntualmente todos los desafíos asumidos a la hora de insertarse en el marco de la UNASUR y más allá de lo construido y consolidado que tuviesen muchos de los proyectos que se encontraban en marcha.Por el otro lado, aquellos otros nuevos Proyectos que surgirían justamente a partir de miradas e impulsos políticos y estratégicos de los miembros constitutivos de la Unión de Naciones Sudamericanas que se pensaron inicialmente bajo un perfil disímil y encontrado con la lógica de desarrollo inicial que mostró el IIRSA bajo un modelo de gestión, dirección y ejecución propio de los Organismos Multilaterales de Crédito, como por ejemplo el Banco Mundial.

Teniendo en cuenta lo anteriormente mencionado, debemos remarcar que la región sudamericana ha mostrado tener una historia de construcción desde 1960 de diversos caminos de integración a partir de coyunturas particulares en cada caso. Desde los 90' estas iniciativas han estado enmarcadas por los desafíos y las oportunidades surgidas dentro de la lógica de globalización, predominio del mercado y el Banco Mundial como elementos financiadores del desarrollo económico y social. Por último, las claves para comprender  los comienzos del tercer milenio son los vínculos y los dilemas entre los procesos OMC/BM, ALCA y MERCOSUR. En este sentido, es la UNASUR nacida en el año 2008 es la resultante sudamericana de este proceso.  UNASUR se instaló como impulso a la integración regional en materia de energía, educación, salud, ambiente, infraestructura, defensa y seguridad y democracia.Con IIRSA, diseñada por el BM y ya impulsada públicamente desde el Primer Encuentro de Presidentes de Suramérica en Brasilia en agosto de 2000, será UNASUR quien absorberecién en 2009 dicha Iniciativa de integración en infraestructura como oportunidad cabal para materializar las tendencias integracionistas de la región.

Con lo señalado,  queremos señalar el hecho de que IIRSA surge como una Iniciativa de Infraestructura Sudamericana a partir de la significativa ayuda del GEF[2] organizado por el Banco Mundial con apoyo del BID. Identificamos esto como parte del proceso de transformación de las instituciones internacionales de la década del noventa, diferenciada de la idea establecida y tradicional de la representación política ciudadana  a partir de la voluntad y los proyectos  de los factores dinámicos y concentrados de las finanzas y la producción, por sobre la voluntad democrática expresada electoralmente[3].

El propósito inicial de IIRSA fue justamente constituir "un mecanismo institucional de coordinación de acciones intergubernamentales de los doce países suramericanos, con el objetivo de construir una agenda común para impulsar proyectos de integración de infraestructura de transportes, energía y comunicaciones"[4] a partir de un "Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional de América del Sur" con el objeto explícito de articular geo- económicamente al territorio de los países que la formaban. Dentro de esta planificación, los factores más importantes y activos fueron "los Ejes de Integración y Desarrollo (EIDs) y los Procesos sectoriales de Integración (PSIs)"[5], modificando, como dijimos, la idea de representación política ciudadana tradicional, a partir de querer instalar elpredominio de un tipo de voluntaddinámica financiero-productiva, por sobre otra voluntad dinámica expresada electoralmente. Este perfil que combina las Cancillerías con los Ejes y Procesos mencionados contribuye a diluir la percepción clara respecto de la definición última en  la toma de decisiones.

Los ejes de trabajode IIRSA suponen vertebrar la región entre una serie de líneas Este-Oeste combinadas con diagonales o rectas que expresan la orientación de los cursos de los ríos, particularmente los de la Cuenca del Plata y los tributarios del Amazonas. Estos Ejes son los siguientes: a) Mercosur-Chile; b) Eje Andino; c)Eje Interoceánico Central; d) Eje del Amazonas; e) Eje de Capricornio; f) Eje del Sur; g) Eje Perú-Brasil-Bolivia; h)Eje del Escudo Guyanés. En todos estos casos, la comunicación, el transporte y la energía son los servicios de logística que se tiene planificado desarrollar desde los denominados "Procesos sectoriales", estos son: Transporte Aéreo; Transporte Marítimo; Sistemas Operativos de Transporte Multimodal; Facilitación de Pasos de Frontera; Financiamiento de proyectos de integración física regional; Tecnologías de la Información y Comunicaciones y  Mercados Energéticos Regionales.[6]

Paralelamente, en cuanto a la UNASUR como Proyecto, este ha podido ya consolidar 12 Consejos Sectoriales[7] que se refieren a distintas actividades de su incumbencia. Uno de esos Consejos se refiere a la infraestructura y a la planificación (COSIPLAN) y ha absorbido al IIRSA del que venimos hablando como un todo. Es una línea directa desde el GEF a la UNASUR.

Respecto de los Recursos Naturales, hubo de ser recientemente más activo y concreto a partir de haber realizado actividades que dan cuenta de la temática y la vinculan con lo que pueden ser considerados sus obstáculos institucionales y sociales tal como se ha manifestado en este trabajo.

2) Tendencias vinculadas Micro NOA- Bolivia  y Mercosur-UNASUR

Hechas estas aclaraciones, y a partir de los antecedentes, evolución, relación con la integración latinoamericana y el desarrollo energético local articulado con la dinámica regional y mundial,retomaremos el análisis de aquellas tendencias a nivel micro, abordando las capacidades en recursos naturales y contextos de toma de decisión en las unidades políticas anteriormente mencionadas, como así también desde lo macro, introduciéndonos en el proceso de integración regional, a partir de la importancia de la concreción de proyectos de infraestructura en general, y de índole energética en particular.

Para ello, nos hemos enfocado en el caso particular del Estado Plurinacional de Bolivia y su vínculo con los proyectos nacidos en el seno del IIRSA una vez absorbida por la UNASUR, debiendo mencionar como variable de contexto al proceso experimentado a través de las transformaciones sustanciales de notable amplitud llevadas a cabo bajo la presidencia de Evo Morales, entre las que ubicamos aquellas ocurridas en el plano político-cultural-simbólico a partir de la presencia de un presidente perteneciente a una comunidad de pueblos originarios, así como también en el plano económico-social, tras la nacionalización de los recursos hidrocarburíferos y la implementación de una serie de reformas impositivas al sector, lo cual permitiría implementar políticas públicas destinadas a contener a los sectores más vulnerables de una sociedad estructuralmente compleja.

En materia de política exterior, naturalmente el gas ha sido un elemento central a considerar en la compleja ecuación de inserción boliviana en el sistema internacional, y particular y especialmente, en el entramado regional-subregional. De esta manera, se entiende que, por su ubicación geográfica, su particular riqueza natural así como también su pertenencia a casi la totalidad de iniciativas de integración regional sudamericana Bolivia impulsa con ahínco la profundización de éstas últimas. La reciente firma del Protocolo de Adhesión al MERCOSUR, tarea que había comenzado de manera temprana en julio de 2006, es tan solo un ejemplo.

Actualmente, destacamos que Bolivia ha sido reconocidocomo un país sumamente relevante en lo que a exportación de hidrocarburos, y particularmente gas natural se refiere. Esto le ha permitido transformarse en una voz con peso regional e internacional a la hora de evaluar las condiciones del sector y de esta manera, participar activamente en diversas instancias internacionales que plantean a los desafíos energéticos como aspectos claves de cara a la búsqueda de modelos de desarrollo con inclusión social como por ejemplo el Foro de Países Exportadores de Gas^[8], así como también referenciarse como enclave regional de importancia, para garantizar geográfica y físicamente la integración a partir de la discusión de proyectos de gran envergadura en el marco de la UNASUR por ejemplo.

Retomando preguntas iniciales y nuevos interrogantes ya planteados entrabajos anteriores[9], acerca de diversos dilemas y desafíos del esquema de integración bajo la lógica mostrada por IIRSA, se había concluido sobre la problemática del diseño de la toma de decisiones, a partir de la existencia de zonas grises por la que se veía que "los representantes de los respectivos países se reúnen para plantear las grandes líneas estratégicas de IIRSA, pero delegan en grupos multisectoriales el planeamiento y ejecución de esos proyectos, de los cuales su aprobación dependerá de la evaluación que esos grupos realicen y la forma en que se los comuniquen a los países en cuestión para su aprobación"[10], generando así un escenario limitante a partir del dilema decisional en el diseño previsto.

Esto nos ha llevado a percibir el significado y la importancia de que la Región siga trabajando y construyendo su institucionalidad de integración  preservando la premisa central de que escada país,  con su Estado y su Sociedad, quien debe recuperar su rol de consulta, planificación y ejecución de los proyectos de integración resultantes de las negociaciones desarrolladas a partir de las reuniones de la UNASUR en la materia. De este modo se puede advertir que la base de sostenibilidad y legitimación política y social puede mantenerse si escapan a la lógica de la falta de claridad, la superposición de funciones y las zonas grises ya mencionadas anteriormente al referirnos a los Ejes de Integración y Desarrollo (EIDs) y los Procesos sectoriales de Integración (PSIs) . Neutralizar  esto puede permitir mejorar tanto las políticas públicas cuanto las condiciones de vida de la sociedad en su conjunto, pero a la vez satisfaciendo demandas sectoriales crónicamente insatisfechas[11] de  aquellos que ejercen presiones internas sobre el sistema político para garantizar cambios en las estructuras socio-económicas existentes.

Los desafíos y oportunidades existentes con el Estado Plurinacional de Bolivia, vecino contextual del NOA y miembro tanto de Zicosur, MERCOSUR como de UNASUR, nos han llevado a indagar y explorar sobre iniciativas de integración existentes en materia de infraestructura y energía en lo que hace a proyectos de inversión asociados a la mejora de condiciones de vida de la población, destacándose por ejemplo  Proyectos comoURUPABOL, el Proyecto del gasoducto del Noroeste Argentino, o finalmente el Juana Azurduy como Proyecto Binacional que transporta gas natural producido en Bolivia para proveer dicho insumo a varias provincias del norte dela Argentina  y que asimismo, incluye dentro del diseño del Gasoducto una derivación para futuras ampliaciones del sistema de transporte de gas hacia las zonas del Noroeste. Así, hemos observado la evolución de los mismos y la voluntad y realidad política existente entre gobiernos para concretar la integración regional.

En este sentido, vale destacar que el proyecto Juana Azurduyanteriormente señalado significa una línea de 20 kilómetros de longitud que cumple un rol estratégico ya que busca garantizar el suministro del gas natural desde los campos del sur de Bolivia hacia el NOA de Argentina, donde también se procederá a la construcción de un tendido similar para el transporte del combustible. Del lado boliviano son 20 kilómetros de ducto que partirá desde el campo Margarita, en Tarija, y llega a la frontera, en Villamontes. De esta forma, se sostiene que a partir del tiempo de demande la ampliación de los ductos y la culminación de obra, nos enfrentaremos al factor determinante para el establecimiento de los volúmenes de envío y posterior entrega entre ambos países, interconectando los sistemas de tuberías para el transporte de gas natural, lo cual implica la mejora de la distribución del sistema energético argentino en general, y del NOA en particular, al tiempo que consolida el rol exportador de Bolivia con respecto a la Argentina[12].

Por otro lado, Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y Energía Argentina S.A. ya habían invertido para el año 2010 más de 95 millones de dólares en la construcción del gasoducto Juana Azurduy, induciendo un escenario de previsibilidad para los acuerdos celebrados oportunamente en el 2006 por ambos países para garantizar una relación comercial hasta el 2026 definida por los mandatarios de ambos países como clave para  aumentar gradualmente los volúmenes de importación de gas boliviano a la Argentina de hasta 27 millones de metros cúbicos por día (MMCD). De hecho, según datos de la Secretaría de Energía de la República Argentina, la República Argentina demandaba para finales del año 2010 aproximadamente 120 millones de metros cúbicos por día y en verano establecía pisos de hasta  90 metros cúbicos[13].

Por otro lado, otro eje más tangencial de la integración energética del NOA con Bolivia lo constituye el bloque Urupabol, el cual  incluye a Paraguay y Uruguay como un modelo de desarrollo conformado allá por los años sesenta y que se ha renovado en agosto del 2008 ante el avance de las intenciones trinacionales y del interés e impulso argentino.  Así,el diseño históricamente postergado pudo partir  con el sólido apoyo de los países mencionados y los intereses explícitos de la CAF, el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para apoyar el estudio de la construcción del gasoducto.

 Esto introduce un nuevo factor problemático de tensión en el diseño y ejecución de políticas integracionistas energéticas, dado que los actores interesados e involucrados  en la viabilidad de dicho Proyecto no responden a una estrategia integral producto de una mirada coyuntural actualizada de las potencialidades energéticas regionales de la mano de las políticas de instancias institucionales como UNASUR, sino que responden a trayectorias y dinámicas  existentes desde el surgimiento del IIRSA bajo la impronta establecida por alianzas del capital financiero mundial y empresas privadas del sector en su mayoría de carácter multinacional: "Se tardaron alrededor de 20 años para que URUPABOL volviera a instalarse en las agenda pública subregional y regional, luego de la "poca efectiva experiencia"^[14] que significó otrora. El renacimiento de este olvidado complejo de integración comenzó a adquirir un perfil netamente energético, dado los requerimientos para el desarrollo local, nacional y subregional"[15]

El informe emitido por la CAF parece más que elocuente al respecto: "Específicamente se busca desarrollar un análisis sobre las distintas alternativas de interconexión gasífera entre estos países. Asimismo, se pretende brindar recomendaciones para la integración energética de las naciones involucradas que les permitan tomar decisiones con una visión multidisciplinaria, es decir, técnica, económica, social y ambiental"[16], enfatizándose que el proyecto a futuro deberá ser financiado por el fondo Proinfra, que fue creado por la CAF con la finalidad de contribuir a mejorar la calidad de los proyectos de infraestructura latinoamericana, dando prioridad a aquellos de integración regional o que introduzcan esquemas innovadores de financiamiento como por ejemplo URUPABOL.

Como se puede advertir de esta exploración investigativa, los procesos señalados en lo contextual enmarcan y estimulan procesos relacionados con los recursos naturales y la infraestructura dentro del área seleccionada que, a la vez tiene su propia dinámica desde la que responde interna e internacionalmente.

Este Proyecto ha permitido ya la presentación de distintos trabajos en Congresos y Jornadas como por ejemplo: "Integración, infraestructura  y agua: el caso IIRSA-COSIPLAN" y  "Unilateralismo, consenso y competencia en el desarrollo del proceso IIRSA-UNASUR  frente al medioambiente y a actores sistémicos alternativos"(ambos en el Congreso ISA-FLACSO de julio de 2014,Dra.AnaEmérica SEITZ (CONICET-IDICSO-USAL)

Estimamos que podremos cerrar la presentación en 2015 tal como planificamos. Esta presentación, por su parte, se vio afectada por una neumonía que comenzó en agosto y de la que acaban de darme el alta. He presentado todos los certificados y reitero por ello mis disculpas ya que tampoco quiero afectar el valioso trabajo del equipo a mi cargo.

Dra. Ana Emérica SEITZ (CONICET/USAL)

DNI 6.428.453

Buenos Aires, 21 de octubre de 2014.-

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Palabras claves: 

MERCOSUR

UNASUR

IIRSA

RECURSOS NATURALES

BOLIVIA