A partir de la Década de los noventa en la Argentina comienzan a generarse cambios sustanciales sobre el manejo y protección de los recursos naturales esto trajo aparejada un reordenamiento jurídico en el que la minería seria una de las principales beneficiadas en la explotación de los recursos.  

Sin embargo, si bien se ve plasmada esta política a mediados de los noventa, ya a partir de la Reforma del Estado, en 1989, los organismos internacionales de crédito como el Banco Mundial, promueven un marco institucional tendiente a favorecer el desarrollo de la minería a gran escala, actividad que se sabe requiere una importante inversión energética y un exhaustivo cuidado ambiental. Es por esta razón que se produce el corrimiento de esta actividad económica desde los países centrales a los periféricos.

El primer paso se da en el año 1993 cuando entra en vigencia la ley 24.196 sobre el tratamiento fiscal y estabilidad fiscal de las Inversiones Mineras.

Los incentivos fiscales son beneficios (exenciones impositivas, desgravaciones, deducciones especiales, entre otros) que buscan  promover una determinada actividad o favorecer el desarrollo de ciertas regiones geográficas.

Entre las actividades comprendidas en este Régimen (Art. 5 de la ley):

·        Prospección, exploración, desarrollo, preparación y extracción de sustancias minerales comprendidas en el Código de Minería.

·        Los procesos de trituración, molienda, beneficio, pelletización, sinterización, briqueteo, elaboración primaria, calcinación, función, refinación, aserrado, tallado, pulido y lustrado, siempre que estos procesos sean realizados por una misma unidad económica e integrados regionalmente con las actividades descriptas en el inciso a) de este artículo en función de la disponibilidad de la infraestructura necesaria.

Las actividades excluidas del régimen fiscal las actividades vinculadas a:

·        Hidrocarburos líquidos y gaseosos.

·        El proceso industrial de fabricación de cemento a partir de la calcinación.

·        El proceso industrial de fabricación de cerámicas.

·        Las arenas y el canto rodado destinados a la industria de la construcción.

El artículo 8 de la ley dispone un Régimen de Estabilidad Fiscal por el término de 30 años, a partir de la fecha de presentación del estudio de factibilidad del proyecto. Esto significa que todos los beneficios, exenciones, desgravaciones, incentivos no pueden modificarse por este periodo una vez iniciada la actividad. Este Régimen alcanza a los impuestos directos, tasas y contribuciones impositivas, derechos aduaneros, y derechos de importación y exportación.

En otras palabras el Régimen de Estabilidad Fiscal impide que la carga tributaria total de los sujetos alcanzados por estos beneficios pueda incrementarse por el término de 30 años, a nivel Nacional, Provincial y Municipal. Los sujetos alcanzados no pueden ser afectados por la creación de nuevos impuestos, el aumento de alícuotas, la derogación de exenciones otorgadas, la eliminación de deducciones admitidas, etc.

Se puede mencionar como ejemplos de aplicación de este beneficio:

·        Exención en el impuesto a la ganancia mínima presunta creado en el año 1998.

·        Exención en el impuesto a los débitos y créditos bancarios, más conocido como impuesto al cheque, instaurado en el año 2001 por la ley 25.413.

El Art. 12 de la Ley 24.196 considera que los sujetos alcanzados por el Régimen de esta ley podrán deducir el 100% de los montos invertidos en gastos de prospección, exploración, estudios especiales, ensayos mineralúrgicos, metalúrgicos, de planta piloto, de investigación aplicada y demás trabajos destinados a determinar la factibilidad técnico-económica de los mismos. Además agrega que esta deducción podrá realizarse sin perjuicio del tratamiento otorgado por el Impuesto a las Ganancias, como gasto o inversión amortizable.

Este beneficio otorgado implica una doble deducción de estos gastos. Se otorga la posibilidad de deducir el 100% de estos gastos "sin perjuicio" de su tratamiento en el Impuesto a las Ganancias, en este último caso se deducirá como gasto o vía amortización.

Según lo dispuesto por el Articulo 13 de la ley 24.196. Las inversiones de capital efectuadas por los sujetos beneficiados por el régimen podrán realizarse  de acuerdo a lo establecido en el Impuesto a las Ganancias. La opción que otorga este artículo implica los siguientes beneficios:

·        Las inversiones que se realicen en equipamiento, obras civiles y construcciones para proporcionar la infraestructura necesaria para la operación se amortizará en un 60% en el año fiscal de habilitación y el 40% restante  en partes iguales en los 2 años siguientes.

·        Las inversiones que se realicen en adquisición de maquinarias, equipos, vehículos e instalaciones, no comprendidas en el apartado anterior, se amortizarán en 3 años a partir de su puesta en funcionamiento.

La amortización significa reconocer el desgaste o pérdida del valor de un bien. El beneficio de "Amortización acelerada" consiste en diferir el pago del Impuesto a las Ganancias a ejercicios fiscales futuros. La amortización es un concepto que reduce la base imponible, por lo tanto disminuye el impuesto determinado. Este beneficio posibilita deducir fuertemente esas inversiones en los primeros años. Para tomar como ejemplo: una empresa que no  goza de este beneficio y compra una máquina deduce, por lo general, en 10 años el valor total de compra.

Otro beneficio relacionado con este impuesto es la exención para aquellas utilidades provenientes de aportes en el Capital Social de las empresas incluidas en el Régimen Minero. Para gozar de este beneficio el aportante y la empresa receptora de tales bienes deben mantener el aporte por el término de 5 años. Este beneficio lo establece el Art.14 de la Ley 24.196.

La ampliación del capital y emisión de acciones a que diere lugar la capitalización de los aportes mencionados en el párrafo anterior estarán exentas del impuesto de sellos.

Este impuesto alcanza el patrimonio (Activo únicamente) de las personas jurídicas en nuestro país y actúa como impuesto complementario del impuesto a las ganancias. El Art. 17 de la Ley 24.196 establece que los bienes correspondientes a los sujetos inscriptos en este Régimen estarán exentos del impuesto a los "Activos". Posteriormente el impuesto sobre los activos fue derogado y sustituido por el impuesto a la ganancia mínima presunta que exime a estos sujetos en el artículo 3 inciso b).

El Art. 14 Bis de la Ley 24.196 establece que el Crédito Fiscal proveniente de  la adquisición o importación de maquinarias podrá ser objeto de devolución si en el período de 12 meses desde su adquisición no fuere compensado con Débito Fiscal, es decir puede ser devuelto si genera saldo a favor al adquirente por doce meses seguidos desde el mes de adquisición.

Por otro lado ley 24.402 de financiamiento de IVA, otorga la posibilidad de financiar el monto correspondiente al Crédito Fiscal en la adquisición o importación de  bienes de capital nuevos o en inversiones de obras e infraestructura en la actividad minera. Las entidades financieras de la Ley 21.526 serán quienes financien estos créditos.  El estado Nacional compensará a estas entidades con un interés de hasta el 12% de tasa efectiva anual. En otras palabras este beneficio consiste en que las empresas que invierten no se perjudican financieramente con el Crédito Fiscal contenido en el bien, una entidad financiera lo asiste y los intereses son pagados por el Estado Nacional.

El Art.15 de la ley 24.196 establece que el avalúo de mineral económicamente explotable certificado por un profesional podrá ser capitalizado hasta en un 50%. Este punto de la ley solo tiene  efectos contables, consiste en un aumento del activo contable, no se desprende un beneficio impositivo de este artículo. La ventaja que puede tener esta aplicación es el fortalecimiento del Capital de la empresa y poder lograr así la obtención de préstamos.

El Art.23 de la ley 24.196 establece que las empresas deberán constituir previsiones a efectos de prevenir y subsanar las alteraciones del medio ambiente. La empresa fijará a su criterio el importe anual, esta previsión resulta deducible en el Impuesto a las Ganancias hasta el 5% de los costos operativos. Los montos no utilizados de la previsión deberán ser restituidos al balance impositivo.

Este beneficio refleja una gran flexibilidad para este tipo de empresas. Las empresas no alcanzadas por este Régimen solo pueden deducir previsiones por incobrabilidad luego de cumplir con determinados índices. Este incentivo le permite deducir como gasto en el Impuesto a las Ganancias un monto que la empresa considera que incurrirá durante  el proceso productivo para subsanar alteraciones en el medio ambiente.

El Art. 22 de la Ley 24.196 establece que las provincias que adhieran al Régimen no podrán cobrar un porcentaje superior al 3% sobre el valor "boca mina" del mineral extraído. Se considera "mineral boca mina" el mineral extraído, transportado y/o acumulado previo a cualquier proceso de transformación. Se define como valor "boca mina" la diferencia entre el valor recibido en la primer etapa de comercialización y los costos directos y/u operativos (sin tener en cuenta los costos directos o indirectos de extracción, son ejemplos de costos que se tienen en cuenta: los gastos de transporte, de trituración, de molienda, etc.).  En todos los casos si el valor calculado es inferior al precio nacional o internacional, se tomará como referencia este último valor.

Es importante recordar que las regalías son recaudadas por cada una de las provincias, estas se definen como una contraprestación por la utilización de recursos naturales no renovables. Existen diversas posiciones acerca de la aplicación de regalías, pero lo cierto es que constituye una forma equitativa de que cada estado provincial cobre por la explotación de un recurso escaso y no renovable. La legislación de cada provincia determina la forma de distribución entre municipios, en el caso de Catamarca según la Ley 5.128 el 35% se destina directamente al o los departamentos donde se encuentren los yacimientos.

Sobre el régimen actual de regalías se critica por un lado el límite del 3%, también la forma de cálculo y determinación ya que al no aplicarse sobre el valor bruto de las ventas y utilizar el mecanismo de "valor boca de mina" permite la deducción de gastos disminuyendo la base imponible y dificultando los controles y transparencia en los métodos de cálculo.

Como se puede observar en el siguiente cuadro[1] comparativo diversos países aplican como base cálculo el "valor bruto", incluso en Canadá cada provincia tiene la facultad de determinar el método de cálculo. Si se observan los países que aplican el sistema de "valor boca de mina" (Argentina y Colombia) se nota que el nivel de alícuotas aplicable en nuestro país sigue siendo bajo, aplicándose una tasa fija del 3%, en el caso de Colombia se aplica una tasa variable entre el 1 y el 12%.

La ley de inversiones mineras se complementará más adelante con la sanción del Acuerdo Federal  Minero (Ley 24.228) "Acuerdo Federal Minero" celebrado entre el Poder Ejecutivo y las provincias.

Los beneficios  acordados en el mismo son los siguientes:

·        Eliminación de gravámenes y tasas municipales que afecten directamente la actividad minera.

·        Eliminación del Impuesto de Sellos en todos los actos jurídicos relacionados con la prospección, exploración, explotación y beneficio de sustancias minerales, con excepción de hidrocarburos sólidos, líquidos y gaseosos.

·        Evitar todo tipo de "distorsiones" en las tarifas de luz, gas, combustibles y transportes que pudieren afectar la actividad minera.

·        El Estado Nacional y las Provincias se comprometen a promocionar el uso de rocas ornamentales y minerales en las obras públicas.

Según lo dispuesto en el Art.21 de la Ley 24.196 los sujetos incorporados al régimen estarán exentos del pago de derechos a la importación y de todo otro derecho, impuesto especial, gravamen correlativo o tasa estadística, con exclusión de las demás tasas retributivas de servicios, por la introducción de bienes de capital y todo insumo relacionado con la ejecución de sus actividades.

Si analizamos esta ventaja impositiva otorgada a las empresas sujetas al régimen de estabilidad fiscal, en primer lugar constituye una discriminación al resto de los industriales o productores locales que importan máquinas o insumos. Además no contempla la necesidad de proteger e incentivar la industria local, de esta forma esta clausula, si bien es controvertida en su totalidad, podría haber resguardado los intereses de la industria nacional y limitar el beneficio a los bienes no fabricados en el país.

A pesar de la fuerte crisis económica del 2001, y la necesidad de aumento recaudatorio por parte del poder ejecutivo,  los beneficios hacia el sector se profundizaron.

Algunos de esos ejemplos son el Decreto 613/2001 que  establece la exención del "impuesto al cheque" (grava los débitos y créditos bancarios con una tasa general del 0,6%) a las compañías Incorporadas al Régimen de Estabilidad Fiscal de la Ley 24.196 con anterioridad a la vigencia de la Ley de Competitividad Nº 25.413. A su vez, la Ley de Emergencia Económica (25.561) protegió las empresas cuyos proyectos habían sido aprobados con anterioridad. 

A fines del año 2007 el Gobierno comienza a estudiar un nuevo Régimen de retenciones a las exportaciones que abarcaría todos los proyectos mineros y que en la actualidad ronda el 5%. La Secretaría de Comercio Interior en Noviembre de 2007 envía la nota 288 a la Dirección General de Aduanas firmada por Guillermo Moreno y Jorge Mayoral estableciendo que la R 11 del 2002 (fija retenciones entre el 5% y 10%) debe ser aplicada a todos los casos que incumben materia y competencia de la Aduana. Luego la Secretaria de Minería envía la Nota 130 firmada solo por Mayoral a la DGA ratificando la anterior y dejando sin efecto todas las notas enviadas a la Aduana desde el 2002 mediante las cuales se individualizaban las empresas y los emprendimientos alcanzados con la exención de derechos de exportación emergente de la Ley 24.196.

Otra de las graves deficiencias que se observan en la actividad minera, es la ausencia del ejercicio institucional del contralor y la fiscalización de la misma en cualquiera de sus etapas productivas y de comercialización, a saber:

·          Proceso de extracción y tratamiento de las rocas para obtener el concentrado, que es transportado y exportado luego, desde la mina hasta el puerto de embarque. 

·          Proceso de transporte del concentrado, desde las instalaciones vecinas a la mina, hasta el puerto de embarque que se ubica en la costa de grandes ríos u océanos, al cual arriban los grandes buques de carga de ultramar.

·          Proceso de carga y despacho de los buques en el puerto de embarque, donde se realiza el trámite de exportación.

Esta Ausencia puede verse claramente en las siguientes situaciones: (i) existencia de Aduana Domiciliariay  (ii) Puertos Privados .

A partir de los cambios introducidos en la economía argentina en el año 1991, a través de la desregulación del mercado interno y externo (materializada por el DNU 2284/91), la Administración Nacional de Aduanas tiene porobjeto fundamental preservar la renta fiscal, cuidando de no restringir la fluidez del comercio exterior. Este objetivo enunciado en el art.31 del citado decreto, se refuerza con el hecho de que sus verificaciones son de carácter selectivo y no sistemático, en pos de agilizar el ingreso a plaza de los productos importados y disminuir los costos que el proceso genera.

En línea con este principio, se instrumentan herramientas que permiten descansar en una confianza fiscal presupuesta hacia las empresas comerciantes, para facilitarles los controles y sus respectivos costos.

Una de esas herramientas, es el llamado Régimen de Aduana Domiciliaria (RAD) que consiste en el desaduanamiento de las mercaderías que ingresen o egresen en depósitos de las propias empresas operadoras. Personal de la Dirección General de Aduanas asignado al beneficiario, es quien realiza los controles de documentación y productos.

La Dirección General de Aduanas, presta todos los servicios inherentes a su tarea dentro del domicilio establecido, con personal especialmente asignado a la empresa que cumple con sus tareas exclusivamente en el lugar.

Esto implica, que los containers, no son revisados en las fronteras al ingresar al país, sino que el mismo transporte privado los deposita en el domicilio de la empresa, sin ningún tipo de control previo, donde un agente de la DGA, asignado exclusivamente a la empresa (en contacto directo y permanente con el personal de la misma) procede a la verificación de la documentación respaldatoria.

La confiabilidad fiscal que acreditan los beneficiarios (basada únicamente en el cumplimiento de las presentaciones tributarias), los presume confiables en el comercio exterior, como para considerar evitables los controles aduaneros a los que se somete a todo otro sujeto de la actividad.

Al evitar el trámite habitual de control en zona aduanera, los beneficiarios del RAD, ahorran los costos de almacenamiento en depósitos fiscales, de muy alto valor cuando la mercadería sufre algún tipo de demora en el despacho a plaza.

Originariamente, el régimen preveía la asignación de canal verde de selectividad, para el control físico de la mercadería ingresada al país, al 100% de las operaciones. Ante las recomendaciones de la Auditoría General de la Nación, en el informe 12/2004 la DGA instruyó a las Subdirecciones Generales a asignar canal rojo solamente al 20% de las operaciones.

En consecuencia, durante años el 80% de las operaciones de importación, realizadas bajo este Régimen, no cuentan con ningún tipo de control físico de las mercaderías ingresadas. Sólo se verifican documentos, en el mismo domicilio del beneficiario, con la mercadería ya liberada, en la confianza de que por ser una gran empresa, no cometerá infracción alguna.

Algunos comentarios destacables:

·  El Régimen aplicable a las Mineras es similar al de Aduana Domiciliaria: facilita la discrecionalidad del funcionario de Aduana cuando se encuentra en relación directa y permanente con su controlado. Se desconoce, por no contar con información de acceso público, cuáles son los mecanismos que la DGA instrumenta para garantizar que esto no suceda.

·  El presupuesto de "Confiabilidad Fiscal" sobre el cual se basa el régimen, permite que sus beneficiarios reduzcan sus costos, eviten controles y simplifiquen trámites, con el solo cumplimiento de sus obligaciones tributarias (independientemente de la calidad de ese cumplimiento).

·  La renuncia del control estatal, asignando un bajísimo porcentaje de control físico de las mercaderías (20% de las operaciones ingresan por canal rojo de selectividad), facilitaría el ingreso y/o egreso de mercaderías no declaradas, la sobre o subvaluación, con el simple acuerdo del agente aduanero asignado a la empresa.

·  El análisis de riesgo basado en la confiabilidad fiscal del operador, no incluye el análisis de su actividad dentro del contexto económico corriente. Es decir, no se establece un porcentaje mayor, de verificaciones físicas, para aquellas actividades que podrían ocasionar un mayor daño a la economía local (actividades industriales protegidas).

El sistema se complementa con la existencia de Puertos Privados que tienen las siguientes características:

· A principio de los '90 se pone en práctica la desregulación portuaria con la sanción de la ley 24.093^[2] con la construcción de 15 puertos privados, entre ellos el perteneciente a la Minera Bajo La Alumbrera (Catamarca).

· El producto del Yacimiento de la Alumbrera (Catamarca, inversión de U$S 500 millones) viaja por un mineraloducto hasta Tucumán. Allí se carga en los vagones que la empresa hace correr por las vías del Nuevo Central Argentino, llega hasta el puerto de Terminal 6 (Dto San Lorenzo de la Pcia. de Santa Fe).

• Las exportaciones son realizadas por esta empresa minera desde su puerto privado, concesionado a la Terminal 6 S.A. por 20 años, con opción a 10 años más.
• La operatoria es muy especial, el exportador es el que presenta los valores exportados definitivos, luego de analizado el producto en el destino. Es decir que aproximadamente al año de realizada la exportación, se conforma la composición calidad, peso y precio.
• Todo lo producido en el mencionado Yacimiento se exporta. Una parte como bullón dorado o de plata, que es el producto de una pre - refinación nacional y el resto, es decir, la tierra con el residuo no procesado y otros minerales se envía por ducto a Tucumán, donde se seca parcialmente. Desde allí se lo envía para su exportación.
• Los procedimientos anteriormente descriptos encuentran su confirmación en un Informe de la AGN donde se indica  que la compañía no posee depósito fiscal habilitado ni puesto aduanero. Se constituye la Aduana para cada exportación en la zona primaria aduanera (muelle y balanza) y en el momento de la exportación sólo se verifica documentación. En ese sentido, adviértase lo que dispuso a Res. Gral 281/98: " En razón de las peculiares condiciones de la mercadería a exportar, no se requerirá un muestreo previo sistemático..." .
  
  Asimismo, dicho mecanismo, es investigado actualmente por la justicia federal santafesina a raíz de una denuncia efectuada por el fiscal general ante la Cámara de Apelaciones en lo federal de la jurisdicción 15 (Tucumán, Catamarca y Santiago del Estero),  Dr. Antonio Gustavo Gómez,  en donde se imputa a Minera Alumbrera la exportación de minerales no declarados, dejando al descubierto la falta de controles existentes en la exportación de minerales, y explicitando que los volúmenes y descripción de los minerales que salen del país se determinan en el país de destino, fundiéndose en uno el controlante y el controlado.
  
  Durante la discusión del proyecto de presupuesto 2010 enviado por el Poder Ejecutivo en la comisión de Presupuesto y Hacienda de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación el Dr. Ricardo Echegaray y la Sra. Tirabassi (titular de la AFIP y DGA respectivamente) explicaron la aplicación de la existencia de un régimen diferenciado  a las empresas mineras. Al respecto la Directora de la DGA expresó que históricamente la Argentina exportó minerales tomando muestras en el puerto de destino y esto cambió hace dos años (a partir del 2007) tomando muestras del 100% de los minerales al momento de la exportación que luego se controla con la muestra en puerto de destino tomando como piso mínimo la muestra tomada en Argentina. En estos controles, sostiene la Directora, interviene el Instituto de Laboratorios Argentino.
  
  Más allá de estas explicaciones quedan dudas acerca de los controles aplicados a las impurezas de minerales que tienen un valor significativo y no son declarados al momento de exportar. Es decir, no queda claro si el control se realiza sobre todo el material exportado o solo se controlan los metales preciosos quedando al margen otros que tienen un valor importante y no estarían tributando.
  
  Los criterios definidos por la Directora de Aduanas surgen de lo dispuesto por la Resolución 2108-06 de AFIP. Esta resolución dispone que los exportadores podrán registrar con valores FOB provisorios las exportaciones de minerales y sus concentrados, luego el artículo 4 de esta resolución establece que el exportador está obligado a efectuar en el país los análisis necesarios para determinar el contenido del material precioso y otros materiales constitutivos de estas mercaderías. Por otro lado el artículo 5 de esta resolución establece que a fin de establecer el valor de los productos exportados el servicio aduanero podrá requerir la extracción de muestras representativas a las cuales se les aplicará el tratamiento de la Resolución General 1.582 del 2003. Posteriormente, luego de transcurridos 180 días, el exportador deberá presentar los certificados de los análisis ante la Aduana y la documentación necesaria para determinar el valor de los minerales exportados. Por último el servicio aduanero, según dispone el artículo 9, a efectos de determinar el valor de la mercadería exportada tendrá en cuenta los análisis realizados por la muestra, pero establece que en el caso de embarques que no se haya procedido a la extracción de las muestras, la determinación del valor se determinará según el análisis del vendedor o el comprador.
  
  En síntesis, se puede observar las facultades de determinación y autoliquidación con el cual gozan los exportadores de minerales, si bien los controles aduaneros nunca pueden tener un alcance del 100% del material exportado, no se cuentan con con la información necesaria para comprobar el nivel de control realizado por el servicio aduanero en la toma de muestras sobre el material exportado.
  
  
   
  
  En líneas generales la Argentina ofrece mayores ventajas tributarias a los productores mineros que la mayoría de los países latinoamericanos. En los aspectos vinculados a estabilidad fiscal, regalías, derechos de importación y amortización de inversiones.
  
  ·      Estabilidad fiscal: Mientras que en Argentina la estabilidad fiscal está garantizada por treinta años, en Perú el período es de la mitad de tiempo (quince años) y en Honduras de una tercera parte de lo otorgado por nuestro país (diez años)
  
  ·      Regalías: Si se compara con otros países de América Latina, el porcentaje establecido como regalías varía entre un 1 a un 10 %, dependiendo del tipo de minerales y la categoría de la mina. Costa Rica, por ejemplo ha establecido una carga adicional, a favor de las comunidades indígenas, si las actividades mineras se realizan en territorios de estos.
  
  ·      Derechos de Importación: En general, la mayoría exceptúa el pago de derechos de importación de bienes de capital, equipos o algunos insumos, aunque algunos países, establecen limitaciones cuando son producidos localmente o cobran bajos aranceles. Argentina no establece ninguna diferenciación
  
  ·      Amortización de las Inversiones: varios países aplican un sistema de amortización acelerada de las inversiones. En Argentina es de tres años, para amortizar inversiones; En Chile el período establecido es de cinco años; al igual que en Honduras, y en Ecuador es de cuatro años.